近期，省國土資源廳等8部門轉發了國土資源部等8部門《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（以下簡稱《意見》），并提出貫徹意見。這是國土資源部和相關部門按照黨中央、國務院推進生態文明建設總體部署，踐行五大發展理念，改革完善國有土地使用制度，發揮市場配置土地資源決定性作用的重大舉措，也是我省深入實施五大發展行動計劃促進經濟平穩健康發展和生態文明建設的迫切之舉。《意見》的實施，將促進國有土地節約集約利用、更好支撐和保障經濟社會持續健康發展。

一、出臺背景和過程

黨中央、國務院高度重視國有土地使用管理問題。黨的十八大將“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”作為加強生態文明制度建設的重要內容。十八屆三中全會將實行資源有償使用制度納入了生態文明制度體系。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，對擴大國有土地有償使用范圍提出了明確要求。2016年，國土資源部等部門通過實地調研、開展專題研究、梳理國有建設用地使用制度改革成果、分析當前國有土地使用中存在的主要問題、歸納已有研究成果、廣泛征求意見等措施，研究形成《意見》送審稿，報經國務院審定同意后聯合印發。《意見》印發后，根據省政府領導批示及省深化改革領導小組要求，我廳認真研究貫徹落實措施，會同省發改委、財政廳、住建廳、農委、人民銀行合肥分行、林業廳、銀監會安徽監管局起草了貫徹意見，并經多次修改完善后，聯合印發。

二、重要意義

（一）擴大國有土地有償使用范圍是完善國有土地所有權實現方式的內在要求。國有土地屬于全民所有，既是重要的自然資源，也是重要的國家資產。上個世紀80年代末開始的土地使用制度改革，經過30年的發展，我國土地資源配置從“無償、無限期、無流動”的行政配置為主的方式，發展到以“有償、有限期、有流動”的市場配置為主、行政配置為輔的方式。雖然這次改革取得了豐碩的成果，但其范圍僅限于國有建設用地，且不是全部，占國有土地大頭的國有農用地仍處于“無償、無限期、無流動”的狀態，國有土地的所有者權權益沒有得到完全落實。按照中央部署，此次改革，不僅把國有土地有償使用范圍向建設用地做了延伸，而且向國有農用地做了延伸，對深化國有土地使用制度改革具有里程碑意義。

（二）擴大國有土地有償使用范圍是促進生態文明建設的題中之義。十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，明確將“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”作為加強生態文明制度建設的重要內容。三中全會首次確立了生態文明制度體系，闡述了生態文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。中共中央國務院《關于印發<生態文明體制改革總體方案>的通知》（中發〔2015〕25號），進一步明確將完善土地有償使用制度，擴大國有土地有償使用范圍納入生態文明制度體系。

（三）擴大國有土地有償使用范圍是促進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作的重大舉措。五中全會提出“實現‘十三五’時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”，并將優化土地資源配置作為培育發展新動力的重要內容。為落實這一要求，為支持投融資體制改革、國有企事業單位改革、農墾改革，促進大眾創業萬眾創新，《意見》在擴大國有土地有償使用范圍、完善土地有償使用制度的同時，也提出了相應的支持政策。落實這些政策，是國土資源系統更好、更全面落實黨中央、國務院重大決策部署的重要任務。

三、主要內容

（一）關于完善公共服務項目用地政策。根據黨的十八屆五中全會“創新基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式”部署，按照《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）相關規定，為擴大國有土地有償使用范圍，也未促進政府與社會資本合作投資公共服務項目，《意見》提出：對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持以作價出資或者入股的方式提供土地。三種方式不互相排斥，供需雙方可根據合作意愿予以雙向選擇，依法供應。主要有三點考慮：一是促進社會投資。按目前規定，這些領域的項目用地基本以劃撥方式為主，因劃撥土地使用權利受限，社會資本進入這些領域進行企業化經營，對獲得更大的土地使用權利有客觀需求。鼓勵以出讓、租賃方式及允許以作價出資或者入股方式配置土地，一方面縮小了劃撥用地的范圍，另一方面也使企業獲得轉讓、出租、抵押的權利，有利于企業市場化運營。二是增強政府土地資產撬動投資功能。通過優化土地要素配置，以“政府出地、社會資本出資”的方式推進政府與社會合作模式發展，創新公共服務供給機制，著力培育發展新動力。三是降低企業投資公共服務項目用地成本。政府以劃撥方式向企業提供土地，并非完全無償供應，企業依法需向政府繳納土地補償、安置等相關費用，因不同用地征收、拆遷安置成本不一，有的劃撥用地費用可能高于其他用途土地的出讓價款。為鼓勵社會資本積極參與公共服務項目投資，更多選擇有償方式使用土地，《意見》提出，對實行有償供應的，市、縣政府應依據當地土地取得成本、市場供需、產業政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。因基準地價中的土地取得成本屬區域平均成本，與區域平均劃撥用地成本相當。這一制度安排可使企業在基本保持原有用地成本的前提下，通過有償使用，轉換權利類型，獲得更多開發、利用、經營土地的權利。同時，支持政府以作價出資或者入股的方式向企業提供土地，由此，對政府與社會資本合作投資的項目，社會資本將不用承擔用地成本。按此思路設計的公共服務項目用地有償使用制度，企業取得土地的成本在與劃撥成本相當的前提下，獲得出讓土地的權利。政府則獲得在一定年期后將土地使用權收回的權利，土地供需雙方都將通過改革獲得紅利。

（二）關于完善國有企事業單位改制建設用地資產處置政策。為推進現有劃撥用地有償使用，支持國企深化改革、事業單位分類改革，《意見》提出兩條政策措施：一是對事業單位等改制為企業的，可參照執行國有企業改制土地資產處置政策，即改制單位使用的原劃撥建設用地，改制后符合劃撥用地法定范圍的可繼續以劃撥方式使用，不符合的應按有償使用方式進行處置，其中，對改制單位經省級以上人民政府批準實行授權經營的國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司等企業，原生產經營性劃撥用地，經批準可采用國家作價出資（入股）方式進行處置。二是政府機構、事業單位和國有獨資企業之間劃轉國有建設用地使用權的，劃轉后符合《劃撥用地目錄》的，可直接辦理土地轉移登記手續；需有償使用的，先辦用地手續再辦土地轉移登記和變更登記手續。

（三）關于國有農用地使用制度改革。因歷史和現實原因，國有農用地的使用情況非常復雜。一是國有農用地產權不清，政府與使用者、使用者與經營者缺乏明確的產權關系界定，且基本屬于無償使用，無法適應農墾改革要求。二是使用管理政策不明，在明確國有農用地產權關系的前提下，需對不同的產權類型的使用管理政策進行明確。三是國有農用地生態功能突出，有償使用應以保護優先為原則。依據黨中央、國務院推進生態文明建設和農墾改革發展的部署要求，針對國有農用地使用管理面臨的問題，《意見》提出五條政策措施。一是明確以承包經營以外的合法方式使用的相關國有農用地，可根據權利取得方式的不同，參照《不動產登記暫行條例實施細則》有關規定，分別辦理國有農用地劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股、授權經營使用權登記手續。二是國有農用地有償使用的范圍，嚴格限定在農墾改革的范圍內。三是明確農墾企業改革改制中涉及的國有農用地，國家以不同方式進行土地資產處置后的使用管理政策。四是明確國有農場、牧場改革國有農用地資產處置權限和程序。五是明確完善國有農用地土地等級價體系工作要求。需著重說明兩個問題：一是關于國有農用地有償使用的范圍，鑒于國有農用地的法律制度尚不健全，為穩妥推進這項改革，《意見》將國有農用地有償使用的范圍，限定在農墾改革涉及的現有農用地范圍內。二是關于最高使用年限不得超過50年的規定，主要依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十七條，即確定國有荒山、荒地、荒灘給單位和個人從事種植業、林業、畜牧業等生產的，最高年限不得超過50年。

（四）關于嚴格國有土地開發利用和供應管理。為保護生態環境，嚴格規范國有土地有償使用管理，《意見》提出四條政策措施。一是對國家相關法律法規和規劃明確禁止開發的區域，嚴禁以任何名義和方式供應國有土地，用于與保護無關的建設項目。二是明確作價出資或者入股土地使用權實行與出讓土地使用權同權同價管理制度。三是完善國有建設用地供應方式。支持對工業用地采取先租后讓、租讓結合彈性年期出讓等方式供應土地。支持以土地使用權作價出資或者入股方式供應標準廠房、科技孵化器用地。四是對規范國有土地使用權抵押管理提出明確要求。

（五）關于協調擴大有償使用范圍與降低用地成本關系。按照《劃撥用地目錄》，大部分公共服務項目可以使用劃撥用地，為適應公共服務供給機制的改革創新要求，《意見》從支持投資建設公共服務項目角度，對推動該類項目用地有償使用和降低用地成本予以了充分協調。一是拓展用地方式選擇渠道，增加政府與社會資本合作投資公共服務項目的機會，對可以使用劃撥土地的公共服務項目，允許按照企業意愿或政府與社會資本合作意愿，分別選擇劃撥、出讓、租賃或者作價出資（入股）方式供應土地。二是規范公共服務項目有償使用價格管理。根據法律規定，政府向使用者劃撥土地可采取要求繳納補償、安置等費用或者無償兩種方式提供，對繳納費用的劃撥用地而言，因項目對應宗地的補償、安置成本的差異，不同項目使用劃撥用地成本會存在較大差異。為鼓勵公共服務項目有償使用土地，《意見》提出，市、縣政府應依據當地土地取得成本、市場供需、產業政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。因基準地價是一個區域的均衡價格，不與單宗地取得、開發等成本掛鉤，從而為企業選擇土地使用方式提供了標準，對劃撥成本高于或等于這一標準的，企業可以選擇有償方式使用土地，低于這一標準的，可以選擇劃撥方式使用土地。三是允許協議方式出讓公共服務項目用地，明確只有一個用地意向者的，可以協議方式供應。